为新时代安全生产提供更强有力的法治保障
全国人大常委会法制工作委员会社会法室主任 郭林茂
修改安全生产法的重要意义
安全生产法于2002年公布施行，2009年和2014年进行了两次修正。安全生产法作为我国安全生产领域的基础性、综合性法律，对依法加强安全生产工作，预防和减少生产安全事故，保障人民群众生命财产安全，发挥了重要法治保障作用。我国生产安全事故死亡人数从历史最高峰2002年的约14万人，降至2020年的2.71万人，下降80.6%；每年重特大事故起数从最多时2001年的140起，下降到2020年的16起，下降88.6%。以上数据，充分彰显了依法加强安全生产工作的重要性。
近些年来，我国安全生产工作和安全生产形势发生较大变化，全国生产安全事故总体上虽呈下降趋势，但开始进入一个瓶颈期，传统行业领域存在的安全生产隐患尚未根本遏制，新兴行业领域的安全生产风险不断出现。新发展阶段、新发展理念和新发展格局，对安全生产提出了更高要求，亟须认真总结近年来安全生产领域的实践经验和事故教训，不断健全安全生产法治体系，依法防范化解安全生产风险。在这种背景下修改安全生产法，显得尤为迫切，十分重要。
（一）修改安全生产法是贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作系列重要指示批示精神和党中央有关重大决策部署的迫切要求。安全生产是关系人民群众生命财产安全的大事，是经济社会高质量发展的重要标志，是党和政府对人民高度负责的重要体现。党的十八大以来，习近平总书记多次作出重要指示批示，强调各级党委、政府务必把安全生产摆到重要位置，统筹发展和安全，坚持人民至上、生命至上，树牢安全发展理念，严格落实安全生产责任制，强化风险防控，从根本上消除事故隐患，切实把确保人民生命安全放在第一位落到实处。2016年12月，《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》印发，对安全生产工作作出重大系统性部署，着重解决安全生产体制机制等深层次问题。2021年3月，十三届全国人大四次会议通过《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》明确要求完善和落实安全生产责任制，建立公共安全隐患排查和安全预防控制体系；建立企业全员安全生产责任制度，压实企业安全生产主体责任等。贯彻落实习近平总书记关于安全生产工作系列重要指示批示精神和党中央有关重大改革举措及任务要求，迫切需要修改安全生产法，为全面加强安全生产工作打下坚实法治根基。
（二）修改安全生产法是推进全面依法治国，促进实现安全生产治理体系和治理能力现代化的重要举措。习近平总书记指出，必须强化依法治理，用法治思维和法治手段解决安全生产问题，加快安全生产相关法律法规制定修订，加强安全生产监督执法，加强基层监管力量，着力提高安全生产法治化水平。这次安全生产法修改，着眼于贯彻落实党和国家推进全面依法治国总体目标的要求，紧密围绕安全生产工作实际，聚焦安全生产难题，统筹推进安全生产领域法治建设，健全安全生产领域法治体系。通过修法，积极借鉴吸纳近些年来安全生产领域有益经验做法，着力加强完善制度薄弱环节甚至空白领域，从根本上织密安全生产法治防护网，切实打牢安全生产法治根基，不断提升安全生产法治效能，依法促进实现安全生产治理体系和治理能力现代化。
（三）修改安全生产法是防范化解重大安全生产风险，建设更高水平的平安中国的有力保障。《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》指出，当前我国正处在工业化、城镇化持续推进过程中，生产经营规模不断扩大，传统和新型生产经营方式并存，各类事故隐患和安全风险交织叠加，安全生产基础薄弱、监管体制机制和法律制度不完善、企业主体责任落实不力等问题依然突出，生产安全事故易发多发，尤其是重特大生产安全事故频发势头尚未得到有效遏制，一些事故发生呈现由高危行业领域向其他行业领域蔓延趋势，直接危及生产安全和公共安全。近些年来，一些重特大生产安全事故造成了重大人员伤亡和财产损失，损失极其严重，教训极其深刻。生产安全事故的频繁发生，暴露出我国安全生产在爬坡过坎期仍面临较多严峻问题，亟须通过修法进一步压实各方安全生产责任，强化安全生产监督管理，完善安全生产保障措施，加大对违法行为的处罚力度，依法防范化解重大安全生产风险，为建设更高水平的平安中国提供有力法治保障。
修改安全生产法的总体思路
这次修改安全生产法，贯彻落实党中央关于安全生产有关重大决策部署，始终坚持问题导向，认真总结实践经验，积极回应社会关切，充分体现以下总体思路：
一是贯彻落实决策部署，确保转化执行到位。党和国家高度重视安全生产工作，习近平总书记关于安全生产作了系列重要论述和指示批示，党中央有关文件对推进安全生产领域改革发展提出了明确要求。将习近平总书记关于安全生产工作系列重要指示批示精神和党中央有关重大决策部署，全面准确地转化落实为法律规定，是这次修改安全生产法的首要任务，确保党和国家加强安全生产法治建设的任务要求，在法律上准确表达到位，转化执行到位。切实运用法律的约束力和强制力，有力促进安全生产领域既定方针和重大改革发展政策落地见效，依法保障安全生产工作行稳致远。
二是始终坚持问题导向，统筹兼顾安全发展。这次安全生产法修改，坚持科学立法、民主立法、依法立法，立足生产一线需求，始终坚持问题导向，紧密围绕突出难题，注重倾听各方面意见建议，认真总结实践经验、汲取事故教训，增强忧患意识、做到居安思危，切实补齐制度短板弱项；既注重化解安全生产领域传统风险，又注重解决安全生产领域出现的新问题。发展和安全，相辅相成、相互促进。这次安全生产法修改，坚持总体安全观基本要求，科学统筹发展和安全两件大事，认真践行实事求是原则，做到法律制度根源于实践、服务于实践，以安全促发展、以发展保安全，依法促进实现安全与发展良性循环。
三是压实企业主体责任，增强安全生产能力。生产经营单位是安全生产的首要参与者和直接受益者，理应承担起做好安全生产工作的主体责任。这次修法，注重进一步压实生产经营单位的安全生产主体责任，完善生产经营单位及其安全管理机构和人员的职责，明确要求健全安全生产保障措施，加强防范安全风险，加大投入保障力度，改善安全生产硬件设施和条件。同时要求，严格落实全员安全生产责任制，注重企业安全生产人文环境建设，增强全体从业人员安全生产的责任心和积极性，注重加强对从业人员的人文关怀，防范行为异常导致事故发生。通过硬件设施与软件环境有效结合、相互支持，织密扎牢安全风险防护网。
四是强化政府监督管理，加大违法处罚力度。当前，我国安全生产形势依然复杂，安全生产工作面临较多难题，监管难度有所增加，对政府监督管理提出了更高要求。这次修法，着力堵塞监管漏洞，理顺安全生产监管体制，明确监管责任，加强安全生产监管能力建设，特别是基层监管能力建设，疏通安全生产监管堵点。要求部门之间加强协调力度，提升信息化管理水平，切实做到相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，推动形成监管合力。同时规定，负有安全生产监督管理职责的部门编制安全生产权责清单，明确工作职责，接受社会监督，督促有关部门履职尽责。通过以上规定措施，依法促进实现安全生产治理体系和治理能力现代化。针对部分行业领域存在的“屡禁不止、屡罚不改”现象，完善监管措施手段，加大对违法行为处罚力度，大幅提高违法成本，让生产经营单位不敢违法、不愿违法，自觉守法用法，坚决遏制生产安全事故的发生。
修改安全生产法的主要内容
这次安全生产法修改，修改力度大、涉及条文多，较大幅度地对安全生产法进行了完善。主要包括以下内容：
完善工作原则要求
一是明确坚持党的领导。党的领导是中国特色社会主义事业胜利的根本保证。针对安全生产出现的新情况新问题，党中央统揽全局、协调各方，持续推动安全生产领域改革发展取得新进展。实践充分表明，坚持党的领导是我国安全生产形势持续向好的决定性因素。贯彻落实党的十九届五中全会和《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》精神，增加规定安全生产工作坚持中国共产党的领导，强化党对安全生产工作的核心领导作用，统筹推进安全生产系统治理，大力提升我国安全生产整体水平。
二是贯彻新思想新理念。此次修改安全生产法，以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，立足人民群众对美好生活的向往，进一步突出强调以人为本，坚持人民至上、生命至上，把保护人民生命安全摆在首位，树牢安全发展理念，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针，从源头上防范化解重大安全风险。
三是明确“三管三必须”原则。贯彻落实中央文件精神，这次修法增加规定“安全生产工作实行管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”，为厘清安全生产综合监管与行业监管的关系，明确应急管理部门、负有安全生产监督管理职责的有关部门、其他行业主管部门、党委和政府其他有关部门的安全生产责任，以及生产经营单位负责人的安全生产责任，提供了法律依据。
完善安全监管体制
一是明确监督管理部门。根据《深化党和国家机构改革方案》和2018年3月十三届全国人大一次会议通过的《国务院机构改革方案》，国务院组建应急管理部。原国家安全生产监督管理总局的职责划入应急管理部，其他有关部门和职责也作了调整，我国安全生产监督管理体制已发生较大变化。为更好适应党和国家机构改革需要，将“安全生产监督管理部门”修改为“应急管理部门”，从法律上进一步明确部门职责，依法保障并督促政府部门履职尽责。
二是强调相关部门职责。应急管理部门和对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的部门，统称负有安全生产监督管理职责的部门。安全生产监督管理工作不仅是应急管理部门的职责，政府其他有关部门在其职责范围内，也承担着安全生产监督管理的责任。这次修法，强调国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门在各自的职责范围内对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理。
三是规定加强部门合作。为强化综合治理效能，促进形成政府监管合力，这次修法，增加规定负有安全生产监督管理职责的部门应当相互配合、齐抓共管、信息共享、资源共用，依法加强安全生产监督管理工作。应急管理部门与对有关行业、领域的安全生产工作实施监督管理的其他部门之间，应当加强监督检查和行政执法合作，相互支持，提高监管实效，共同实现监管目的。
四是完善功能区监管体制。改革开放以来，我国各类功能区的规模和质量发展迅速，聚集了大量企业，成为推动经济快速发展的重要力量，但各类功能区的安全生产监管体制是近年来安全生产工作面临的难题，一些生产安全事故暴露出各类功能区监管体制不够健全、责任落实不够到位，存在政企不分、条块交叉、职责不清、监管薄弱等突出问题。为理顺各类功能区安全生产监督管理体制，依法加强功能区安全生产工作。这次修法，规定乡镇人民政府和街道办事处，以及开发区、工业园区、港区、风景区等，应当明确负责安全生产监督管理的有关工作机构及其职责，加强安全生产监管力量建设，制定相应的生产安全事故应急救援预案，协助人民政府有关部门或者按照授权依法履行生产安全事故应急救援工作职责。
五是明确应急救援机构职能。为便于整合优化应急力量和资源，提高事故救援能力，推动形成统一指挥应急管理体制，明确国家安全生产应急救援机构的协调指挥职能，规定国家加强生产安全事故应急能力建设，在重点行业、领域建立应急救援基地和应急救援队伍，由国家安全生产应急救援机构统一协调指挥。
强化企业主体责任
一是压实单位安全责任。生产经营单位应当从以下方面重点落实安全生产责任：建立健全全员安全生产责任制和安全生产规章制度；加大对安全生产资金、物资、技术、人员的投入保障力度，改善安全生产条件；加强标准化、信息化建设；构建安全风险分级管控和隐患排查治理双重预防体系；健全风险防范化解机制。
二是完善负责人的职责。确定相关负责人的职责范围，对做好安全生产工作至关重要。这次修法，明确规定生产经营单位的主要负责人是本单位安全生产第一责任人，对本单位的安全生产工作全面负责，其他负责人对职责范围内的安全生产工作负责。完善生产经营单位主要负责人、安全生产管理机构以及安全生产管理人员的职责范围，加大事故责任单位和人员的法律责任。生产经营单位的法定代表人和实际控制人同为安全生产的第一责任人，实际控制人通常通过投资关系、协议或者其他安排实际支配公司行为。
三是强化安全预防措施。生产经营单位应当建立安全风险分级管控制度，按安全风险分级采取相应管控措施，重大事故隐患排查治理情况应当及时向负有安全生产监督管理职责的部门和职工代表大会或者职工大会报告，强化隐患排查治理监督，加强事故事前预防。
四是加大从业人员关怀力度。近年来，因员工行为异常导致生产安全事故发生的现象，引起社会热议。这次修法，增加规定生产经营单位应当关注从业人员的生理、心理状况和行为习惯，加强对从业人员的心理疏导、精神慰藉，严格落实岗位安全生产责任，防范从业人员行为异常导致事故发生。
五是健全安责险制度。安全生产责任保险制度具有风险转嫁能力强、事故预防能力突出、注重应急救援和第三者伤害补偿等特点，对维护生命财产安全作用明显。这次修法增加规定有关高危行业、领域的生产经营单位，应当投保安全生产责任保险，注重加强市场机制对安全生产的推动作用，切实发挥保险机构参与风险评估管控和事故预防功能。
六是强化防范新风险源。近些年来，我国平台经济发展较快，同时也产生一些新的安全生产风险源，受到社会关注。
有的意见提出，应明确平台经济等新兴行业、领域的安全生产责任，加强安全生产监督管理，依法保障从业人员安全。因此，增加规定平台经济等新兴行业、领域的生产经营单位应当根据本行业、领域的特点，建立健全并落实全员安全生产责任制，加强从业人员安全生产教育和培训，履行本法和其他法律、法规规定的有关安全生产义务，化解社会各界对平台经济从业人员安全保障的担忧。餐饮等行业生产经营单位使用燃气存在的安全隐患，以及矿山、危险物品等有关建设项目施工单位非法转让施工资质、违法分包转包等问题突出，也是当前安全生产重要风险源，这次修法对此专门作出规定。
强化政府监督管理职责
一是明确经费保障来源。各级人民政府承担安全生产监督管理的领导责任，需要从基础设施建设的“硬件”和监管能力建设的“软件”两方面入手，做好安全生产工作。因此，增加规定各级人民政府应当加强安全生产基础设施建设和安全生产监管能力建设，所需经费列入本级预算。
二是加大联防联控力度。要求县级以上地方各级人民政府应当组织有关部门建立完善安全风险评估与论证机制，按照安全风险管控要求，进行产业规划和空间布局，并对位置相邻、行业相近、业态相似的生产经营单位实施重大安全风险联防联控。
三是合理确定监管部门。对新兴行业、领域的安全生产监督管理职责不明确的，由县级以上地方各级人民政府按照业务相近的原则确定监督管理部门。
四是编制权力和责任清单。规定县级以上各级人民政府应当组织负有安全生产监督管理职责的部门依法编制安全生产权力和责任清单，公开并接受社会监督。
加强监督管理制度建设
一是加强监管信息化建设。信息化建设，是提高安全生产监管能力和效率的重要手段和途径。因此，规定国务院应急管理部门牵头建立全国统一的生产安全事故应急救援信息系统，国务院交通运输、住房和城乡建设、水利、民航等有关部门和县级以上地方人民政府建立健全相关行业、领域、地区的生产安全事故应急救援信息系统，实现互联互通、信息共享，通过推行网上安全信息采集、安全监管和监测预警，提升监管的精准化、智能化水平。有关地方人民政府应急管理部门和有关部门应当通过相关信息系统实现信息共享。
二是完善相关国家标准制定。规定国务院有关部门按照职责分工负责安全生产强制性国家标准的项目提出、组织起草、征求意见、技术审查。国务院应急管理部门统筹提出安全生产强制性国家标准的立项计划。国务院标准化行政主管部门负责安全生产强制性国家标准的立项、编号、对外通报和授权批准发布工作。国务院标准化行政主管部门、有关部门依据法定职责对安全生产强制性国家标准的实施进行监督检查。
三是完善事故调查后评估制度。要求负责事故调查处理的国务院有关部门和地方人民政府应当在批复事故调查报告后一年内，组织有关部门对事故整改和防范措施落实情况进行评估，并及时向社会公开评估结果；对不履行职责导致事故整改和防范措施没有落实的有关单位和人员，按照有关规定追究责任。
四是增加规定公益诉讼制度。根据中央有关文件精神，对安全生产领域的公益诉讼作出规定。因安全生产违法行为造成重大事故隐患或者导致重大事故，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，人民检察院可以根据民事诉讼法、行政诉讼法的相关规定提起公益诉讼。
加大违法处罚力度
这次修法，加大了对违法行为的处罚力度，主要体现在以下方面：
一是普遍提高罚款额度。在现行安全生产法规定的基础上，对涉及罚款的违法行为，普遍提高了对违法行为的罚款数额。如修改后的第114条规定，发生生产安全事故，情节特别严重、影响特别恶劣的，应急管理部门可以按照相关罚款数额的二倍以上五倍以下，对负有责任的生产经营单位处以罚款，最高处罚额度可达1亿元。
二是新增按日计罚措施。针对安全生产领域部分生产经营单位“屡禁不止、屡罚不改”等违法现象，增设按日计罚措施。生产经营单位违反本法规定，被责令改正且受到罚款处罚，拒不改正的，负有安全生产监督管理职责的部门可以自作出责令改正之日的次日起，按照原处罚数额按日连续处罚。通过大幅提高生产经营单位违法成本，严厉打击其拒不整改、虚假整改等违法行为。
三是加强关停措施实施。完善规定生产经营单位存在重大事故隐患、发生重特大生产安全事故、拒不执行停产停业整顿决定等严重违法情形的，负有安全生产监督管理职责的部门应当提请地方人民政府坚决予以关闭，有关部门应当依法吊销其有关证照，严厉打击生产经营单位严重违法行为。
四是完善从业禁止规定。生产经营单位存在应当关闭、吊销证照等严重违法情形的，其主要负责人五年内不得担任任何生产经营单位的主要负责人，情节严重的，终身不得担任本行业生产经营单位的主要负责人。此外，增加规定对承担安全评价、认证、检测、检验的机构租借资质、挂靠，出具虚假报告的机构及其直接责任人员，吊销其相应资质和资格，五年内不得从事安全评价、认证、检测、检验等工作，情节严重的，实行终身行业和职业禁入。
五是增加联合惩戒措施。有关部门和机构应当对存在失信行为的生产经营单位及其有关从业人员采取加大执法检查频次、暂停项目审批、上调有关保险费率、行业或者职业禁入等联合惩戒措施，并向社会公示。
六是加大公开曝光力度。负有安全生产监督管理职责的部门应当加强对生产经营单位行政处罚信息的及时归集、共享、应用和公开，对生产经营单位作出处罚后七个工作日内在监督管理部门公示系统予以公开曝光，强化对违法失信生产经营单位及其有关从业人员的社会监督，提高全社会安全生产诚信水平。
安全生产法修改后的贯彻落实
徒法不足以自行。法律的生命在于实施，法律的权威在于执行。修改安全生产的决定通过后，有关方面应当做好以下工作：
一是加大普法宣传力度。安全生产法与企业生产经营密切相关，是我国安全生产领域的基础法律。有关部门和生产经营单位应充分利用这次修法契机，加强安全生产法治宣传，让安全生产法更加深入人心，切实提高从业人员的安全生产法治素养，强化全社会安全生产法治意识，在全社会形成学好、用好安全生产法的浓厚氛围，依法推进全国安全生产工作再上新台阶。
二是加强法律贯彻实施。这次安全生产法修改，从强化企业主体责任、加强政府监管力度、加大违法行为的处罚力度等方面作了规定，对有关部门和生产经营单位提出了明确要求。各级人大及其常委会要加强法律实施情况的监督检查，各级人民政府应当加强法律实施工作，切实将安全生产法落到实处、落到基层，保证安全生产法有效贯彻实施。
三是及时制定配套法规政策。这次安全生产法修改，增加或者完善了系列安全生产重要制度，需要有关部门及时制定和修改有关配套法规政策，确保相关制度落地实施。比如，国务院应急管理部门应当会同国务院财政部门、国务院保险监督管理机构和相关行业主管部门，制定安全生产责任保险的具体范围和实施办法；国务院应急管理部门应当会同国务院有关部门，制定承担安全评价、认证、检测、检验职责机构的资质条件等。通过以上工作，确保安全生产法有效实施，不断提高安全生产工作水平，依法推动我国安全生产形势持续向好。
来源：中国应急管理报
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