连日来，针对当前企业安全生产投入（以下简称安全投入）不愿公开、安全生产费用（以下简称安全费用）提取使用随意性大、管理不规范、缺乏监督机制、相关部门监管不力等问题，政府、企业相关负责人，以及专家学者、律师等积极发声、支招，并呼吁尽快从源头上采取措施予以解决，坚决保障企业安全生产条件，规范相关工作，助推企业安全发展和全国安全生产形势持续稳定好转。
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典型事故警钟长鸣
吸取教训付诸行动
安全生产工作点多面广，涉及人、机、环、管等多环节全要素，而任何一个环节和要素，都需要安全投入来保障。如果安全生产条件不达标，风险隐患就很可能变成事故“杀手”。
近年来，我国安全生产形势持续好转，但安全生产工作仍面临很多问题和挑战，不重视安全生产的问题仍然突出，追逐利益、非法生产的现象依旧存在，各类安全风险隐患交织叠加，安全生产仍处于脆弱期、爬坡期、过坎期，主要指标继续快速下降难度非常大，大幅度下降的空间比较小。
多位受访者认为，只有制定具有强制力、约束力的措施，才能确保人民至上、生命至上理念得到贯彻落实，才能守住红线、底线，从而把好入口、抓住关键、严格执法，做到安全风险防控与事故应急处置两手抓两手硬。
针对被曝光的中国石化上海石油化工股份有限公司安全投入同比下降60%一事，各方都格外关注。面对记者调查，不少企业都选择回避，生怕卷入舆论旋涡，更担心被曝光后成为监管部门的“眼中钉”“肉中刺”。
相关事故教训极其深刻，一再向企业发出警示：必须加大安全投入，确保安全生产条件达标。可一些企业负责人依然我行我素，不按法律要求严格履行主体责任和第一责任人职责，不把保障安全投入这件大事摆在极其重要的位置来办，最终导致事故多发频发。
2014年11月4日，贵州双阳磷矿有限公司发生一起较大非煤矿山透水事故，造成4人死亡、1人下落不明。事故调查认定，该矿总经理、矿长直接负责领导全矿安全生产工作，因安全生产责任落实不到位，安全投入不足，未按要求购置专用探放水设备，违规指挥冒险作业，对事故发生负有直接责任，根据《刑法》第134条规定，涉嫌重大责任事故罪，被移送司法机关处理。
2019年7月14日，内蒙古巴彦淖尔市一建筑工地发生高处坠落事故，造成1人死亡。该项目建设总承包施工单位佳霖建设公司未依法提取和使用安全费用，导致安全投入不能有效实施，被行政处罚50万元。
甘肃省高台县人民法院认定“9·14”较大生产安全责任事故张掖耀邦化工科技有限公司法定代表人、总经理犯重大责任事故罪，判处有期徒刑。事故调查认定，其“未保证安全投入的有效实施，未及时消除安全隐患，对事故发生负有主要领导责任”。
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安全投入不足，就是重大安全隐患。典型事故一再证明，生产经营单位第一责任人不把安全生产当回事，忽视安全投入，压减安全投入，甚至不投入，最终引发生产安全事故，不仅使企业发展陷入困境，自身也受到了法律的严惩。
“假如我不认真履职第一责任人职责，发生了事故，最终害人害己，还谈啥企业的发展规划和人生目标？”山东一家非煤矿山企业负责人表示，“将认真吸取各类事故教训，加大安全投入，保障安全生产条件达标，提升本质安全水平。”
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效益第一占据主位
须真正算好安全账
近年来，社会关注安全生产的氛围日渐浓厚，但部分企业经济效益第一的观念依然根深蒂固，认为“安全投入的费用都是真金白银，光投入没有产出，是见不到收益的”。由于安全生产的公益性属性及安全生产“投入—产出”滞后性，投入改善安全生产条件的资金未必能在短期内产生显著效益，甚至“影响生产”。对企业来说，投入资金改善安全生产条件必将增加生产成本，影响经济效益，仅靠市场行为无法让企业加大安全投入。
“不少企业负责人之所以对安全投入模棱两可、犹豫不决，是因为没有吃过事故的亏。”山东省滕州市应急管理局副局长刘克平指出，必须强化警示教育，使企业负责人认识到安全投入的重要性和必要性。
中国地质大学（北京）工程技术学院原院长、教授罗云指出，履责“正动力”与追责“负动力”之间具有互补、相悖（负相关）的关系，重追责就能促履责；主动履责多，被动追责就少；履责程度高，追责的风险就低，反之亦然。“要弄清这两种责任动力制度的概念并处理协调好它们之间的关系，对落实安全责任、提高安全生产保障水平和能力能够发挥积极的作用。”罗云说。
罗云在《安全生产与经济发展关系的研究》课题中提出了“安全经济”的概念。在安全经济学上，预防性投入的产出比高于事故整改的产出比。该研究成果显示，安全保障措施的预防性投入效果与事后整改效果是1∶5的关系。
“发生伤亡事故=赔偿金+紧急救护费+医疗和康复费用+事故罚款+停产整顿时间+重新招聘新员工培训时间+其他。代价之大，一算便知。一般事故足以让小企业不堪重负而倒闭，较大以上事故也能使规上企业一蹶不振。”江苏省常州市安委办原副主任张向阳指出，企业负责人必须算明白安全账，“如果今天对安全投入‘一毛不拔’，明天就可能‘一失万无’。”
人们往往将安全投入和安全费用混为一谈，全国政协常委、全国安全生产标准化技术委员会主任张兴凯为记者答疑：“安全投入和安全费用并不一样，安全投入是确保企业具备安全生产条件所必需的各方面投入，安全费用是企业按照规定标准提取，专门用于完善和改进安全生产条件的资金。不能用安全费用来代替安全投入。”
山东省微山县应急管理局宣传科科长俞秀梅说，企业安全投入不足，就会在生产设备设施和劳动保护等方面偷工减料，必然增加安全风险系数、酿成安全隐患，这些都与员工生命安全息息相关。
企业安全费用提取、使用、管理，是提升企业本质安全水平的重要支撑。多位受访者建议，应加大对企业主要负责人的安全培训力度，让其充分认识到企业安全投入不仅是企业内部“经济账”，更是关系到全体员工生命安全、企业发展和地区平安的大事。
中建科技集团有限公司安全总监张世园介绍，该企业建立了完善的内部监督审核机制：安全管理部门按季度检查安全费用台账是否建立且信息是否真实完整；商务管理部门按季度检查分包合同是否单列安全费用，分包单位结算是否单列安全费用；财务部门按年度检查安全费用支出情况，支出手续是否完备，程序是否合规；审计部门根据管理要求及风险水平开展安全费用管理专项审计。
“要针对企业安全负责人、安全管理人员、财务人员加强有关法律法规知识宣传和事故警示教育，要求企业针对安全费用提取打通‘最后一公里’，建立制度明确内部职责及流程，发挥财务人员作用，切实解决‘无人管、不会管’问题。”浙江省温州市瓯海区应急管理局综合协调科工作人员吴梦鸽建议，企业要加强自查自纠，及时公布安全投入使用情况，确保专款专用。
江苏省南京市应急管理局四级调研员蔡清玄建议，企业要规范安全费用的财务核算工作，增设“专项储备”会计科目，在“专项储备”科目中设置“提取数”“使用数”二级科目，并根据安全费用使用范围，在“使用数”二级科目下设置支出明细科目，完整、准确地核算安全费用提取和使用情况。
张兴凯建议，将“加大安全投入、保证安全生产条件”写入企业党政主要负责人的“年度安全生产任务清单”，并列入包括主要负责人、其他负责人在内的全员安全生产责任制，确保每个人承担起本岗位的责任。同时，制定适应企业生产经营特点和行业领域特征的“加大安全投入、保证安全生产条件”文件或企业标准，依照规定予以保证。
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监管避免“一说了之”
强化检查联动发力
长期以来，对企业安全费用提取、使用、管理，部分地方政府和负有安全监管职责的部门缺乏严格、有效、细致的监督检查，有的一直未将其列入执法检查计划，有的明知问题不少，却“一说了之，点到为止”。
对企业安全投入执法检查，有法可依、有标准可鉴，只要查一查企业相关数据、有关发票凭证，便可一目了然，相关地区为何未将其列入执法检查计划？
东部地区某市应急管理局一名工作人员坦言，该局主要围绕重大事故隐患、事前违法行为等开展检查，未将企业安全投入问题检查列入重点工作，更未与财政等部门进行联查，监管人员缺乏相应的财务、审计知识，督促企业落实安全费用提取使用意识不强，在推进企业落实安全费用提取等方面存在明显差距，未将安全投入问题作为隐患来对待，“重硬件”“轻软件”的问题比较突出。
“财政局对企业投入这事也不上心，本身就不是他们的主责主业。”江苏省徐州市应急管理局四级主任科员车小伟则觉得“借力”很难。
记者联系了江西省宜春市和九江市武宁县、福建省龙岩市永定区，以及陕西省4个地市应急管理部门，发现这些地区同样未将安全投入列入专项检查计划，更缺少事前安全投入不足的典型执法案例。
有的地区监管部门认为，安全投入名目繁多，检查比较复杂，定性不好掌握，容易产生争议，“上级没有明确要求，我们在检查中只说不查”。即便是部分已建立相关大数据平台的地区，也未收录安全投入资金使用落实的相关数据。
种种表现，体现出一些地区没有真正重视企业安全投入问题，造成执法检查长期存在盲区和漏洞，在一定程度上助长了企业“不重视不落实安全投入”的“歪风邪气”。
多名受访者建议，发现由于安全生产所必需的资金投入不足导致事故的，要追究相关人员的刑事责任，同时给予必要的经济处罚，并且处罚的金额应大于治理隐患所需资金，“罚得重了，企业老板才会真正重视起来”。同时，要完善执法检查队伍素质结构，配备具有财务、审计知识的执法人员，把安全投入检查纳入经常性检查必选课目。
前不久，江苏省涟水县应急管理局和财政局成立联合检查组，采取点对点的方式，对5家企业2021年度安全费用提取和使用管理情况进行专项检查，针对发现的问题及时提出整改措施，为其他地区“打了样”。
张向阳认为，要严格执法，对安全投入不足导致重大风险隐患或造成事故的，发现一起严肃查处一起，并予以曝光，督促企业变“被动投入”为“主动投入”；要细化监管部门职责，推行清单化管理，确保相关人员履职到位。
浙江省杭州市钱塘区应急管理局安全生产基础科二级主任科员王名飞呼吁，地方政府在出台政策时，应明确要求企业在年度安全自评报告中披露安全投入有效实施的信息，将年度安全自评报告列入应急管理部门安全检查的重点之一，同时将自评报告中安全投入披露情况作为企业安全生产标准化评审及复审时应急管理部门审核参考的一票否决项。
鉴于疫情等因素影响，吴梦鸽建议，根据企业规模、类型、风险隐患等级，实施分级分类监管，充分发挥基层对小微企业的指导教育作用，并给低风险企业适当“松绑”，以自查自纠为主；对事故隐患较多等高风险企业，要严格监管其安全投入落实到位，必要时挂牌督办治理，充分发挥警示威慑作用。行业领域不同，安全投入有按月提取、按年提取、按项目提取等方式，涉及超额累退等计算方式，不能单纯以某个时间段上的数据是否合规来进行监管。
山东潍坊滨海经开区党工委副书记、管委会副主任李铁柱说：“要指导企业建立财务部门和安全管理部门的联动机制，严把安全费用提取和使用审核关。应急管理部门应加强与财政部门的协同配合、联合检查，增强执法合力，保持高压态势。”
在强制约束的同时，张兴凯建议，将安全投入与减税降费、安全生产标准化建设、招商引资等关联，让加大安全投入的企业享受到相关政策福利，并逐步提高准入门槛，淘汰不愿投入、不想投入的企业。同时，遴选推出一批既能解决安全问题又可提高生产效率的优秀科研成果，用市场推手段动企业加大安全投入、改善安全生产条件。
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强化顶层制度设计
引导规范加大投入
目前，国内安全生产状况主要以事故起数、死亡人数等为衡量指标，安全投入缺少宏观调控激励措施，更未与GDP挂钩考核。相比之下，科技、生态环境等部门目前都有相应的宏观定量化指标，如科技部联合国家统计局及财政部每年发布《全国科技经费投入统计公报》（2020年的研究与试验发展经费占GDP的2.4%），住建部、环保部联合印发的《全国城市生态保护与建设规划》提出我国环保投资占GDP的比例应不低于3.5%。
对此，张兴凯建议，从统筹发展和安全的要求来看，有必要将安全投入作为重要衡量指标，并与GDP挂钩，指导和推动各有关方面与经济发展水平同步提高，加大安全投入，真正体现“发展是安全的保障”原则。
在保障安全投入方面，安全生产法第23条规定，“生产经营单位应当具备的安全生产条件所必需的资金投入，由生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人予以保证，并对由于安全生产所必需的资金投入不足导致的后果承担责任”。第93条第2款规定，“生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人不依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入，致使生产经营单位不具备安全生产条件……导致发生生产安全事故的，对生产经营单位的主要负责人给予撤职处分，对个人经营的投资人处二万元以上二十万元以下的罚款；构成犯罪的，依照刑法有关规定追究刑事责任”。
北京市中闻律师事务所律师唐明指出，因安全生产所必需的资金投入不足导致生产安全事故发生，造成人员伤亡和财产损失的，生产经营单位的决策机构、主要负责人或者个人经营的投资人应当对后果负责，即承担相应的法律责任，包括民事赔偿责任、行政责任以及刑事责任。
“关于刑事责任，可能涉及的罪名包括《刑法》第134条的重大责任事故罪，强令、组织他人违章冒险作业罪，第134条之一的危险作业罪，第135条的重大劳动安全事故罪等。”金杜律师事务所律师李佳分析指出，相关法律法规对生产安全事故设置了非常严厉的处罚措施，安全投入不到位是引发生产安全事故的主要原因之一，“相关事故调查最终结论，或多或少都会涉及安全投入问题。”
记者梳理相关事故调查报告发现，一起重大安全责任事故的发生，往往系多因一果。“因安全生产所必需的资金投入不足导致的后果，一般情况下很难单独体现出来，从而也就很难仅仅针对安全生产资金投入不足、没有保证本单位安全投入的有效实施等进行处罚。”唐明说。
唐明梳理中国法院裁判文书网发现，涉及“对安全投入不足”“没有保证本单位安全投入的有效实施”的裁判文书，在安全生产行政处罚、安全生产事故引发的各类型诉讼案件中占比非常低。在认定“对安全投入不足”“没有保证本单位安全投入的有效实施”的裁判文书中，全部还有其他违反安全生产责任行为的认定，未发现单独以安全投入为由界定法律责任的裁判文书。
浙江省平阳县应急管理局宣教中心主任陈国霞认为，安全生产法对安全投入只是原则性规定，“只有发生事故后才可以对主要负责人进行处罚，导致安全投入不足的法律责任震慑性不足”。他建议，对安全投入的使用和法律责任出台配套的行政法规或部门规章，对生产经营单位和监管机关相对应的责任事项、履责方式、追责情形及追责依据做出细化规定，对安全投入不足、安全费用使用不规范等违法行为进行严厉打击。
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紧跟新情况新业态
修改完善配套法规
根据国家市场监督管理总局数据，截至2021年底，全国登记在册的市场主体达到1.54亿户，其中，企业4842.3万户，个体工商户1.03亿户。当前，新技术、新产业、新业态、新模式快速发展，成为我国经济发展的新亮点。2021年，我国“四新经济”新设企业383.8万户，同比增长15.8%，占新设企业总量的42.5%。
2012年2月14日实施的《企业安全生产费用提取和使用管理办法》已运行10年之久，其中涉及的高危行业居多。然而，市场主体中一般企业更多，如轻工业、纺织业、商贸行业，且当前新业态企业增长迅速，这些企业的安全费用该如何提取，缺乏配套法律法规或规范性文件规定。
“如果没有明确的提取标准或者兜底标准，势必造成无法可依的局面，毕竟法律规定的是‘保证安全生产所必需的资金投入’，‘必需’是多少，由安全监管部门认定还是财税部门认定，这些都是问题。”陈国霞说。
某化工企业安全管理部门负责人指出，《企业安全生产费用提取和使用管理办法》规定的安全费用提取额度偏低，支出往往大于提出，实际支出都会超支使用计入当期成本影响当年公司营业利润，建议出台更合理的政策。多位受访者认为，受疫情等因素影响，不可预见的超额安全费用支出比例大幅增加，给企业带来了不小压力。
张兴凯指出，一家营业收入为10亿元的危化品生产与储存企业，按照规定标准足额提取的安全费用不足750万元，“现实是，对这种规模的企业而言，仅每年维修更换老旧失效、存在隐患的设备设施，750万元可能远远不够”。
为进一步加强企业安全费用管理，财政部会同应急管理部对《企业安全生产费用提取和使用管理办法》进行了修订，并于今年6月13日发布了《企业安全生产费用提取和使用管理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》），向社会公开征求意见。
多位受访者建议，《征求意见稿》必须扩大适应范围，否则无法适应当前安全生产工作需求。
《征求意见稿》37条、38条规定企业应当建立健全内部安全费用管理制度，并编制年度安全费用提取和使用计划，纳入企业财务预算，确保资金投入。“将该管理制度和预算编制纳入监督考核，对未依规建立管理制度和预算编制的进行相应的处罚。在审核监督制度中，建议重点结合招投标、合同签订、竣工结算等程序中关于对企业安全费用的审查，加强监督。”唐明建议。
针对第41条规定，监管部门应当建立年度安全费用统计制度……加强对企业安全费用提取、使用的统计调查和监测分析，唐明建议在统计制度基础上，建立安全费用提取和使用信息公开发布机制，做到透明、可追溯，确保专款专用。
第42条规定“企业未按本办法提取和使用安全费用的，依照安全生产法和相关法律法规进行处理”，但安全生产法第九十三条提及“依照本法规定保证安全生产所必需的资金投入”，未明确规定“提取安全费用”。李佳认为，《征求意见稿》在违规处理和责任方面还有进一步完善的空间，建议在与安全生产法的衔接上进一步加强明确。
此外，2015年修改的《安全生产违法行为行政处罚办法》明确规定了在未按规定提取安全费用的情况下，对生产经营单位、主要负责人的行政处罚，但该规定与安全生产法第93条并不一致，李佳建议对该办法也予以修订。
来源： 中国应急管理
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